Es gibt einen Satz, der in Sonntagsreden gerne fällt, wenn es um die Demokratie geht: Die Bürgerinnen und Bürger seien der Souverän. Das ist nicht bloß Pathos, sondern Verfassungsauftrag – und er bringt eine Verpflichtung mit sich, die selten mitgedacht wird: Wer sich Souverän nennt, muss dem, dem er dient, mit Vertrauen begegnen. Genau das aber tut die Bundesregierung mit ihrer Attestpflicht-Reform nicht. Und die Frage, die sich daraus ergibt, lässt sich nicht mit einem Verweis auf Sachzwänge beantworten: Warum begegnet eine Regierung ihrem eigenen Souverän mit Misstrauen – und was sagt das eigentlich über sie selbst aus?
Ein freies Mandat, das keins mehr ist
Formal ist die Antwort einfach: Die Bundesregierung ist dem Souverän gegenüber nicht wie ein Dienstleister seinem Auftraggeber verpflichtet, sondern über das freie Mandat aus Artikel 38 Grundgesetz an keine Weisungen gebunden. Zwischen zwei Wahlen genießt sie einen erheblichen Vertrauensvorschuss – das ist demokratietheoretisch kein Konstruktionsfehler, sondern gewollt: Ohne diesen Spielraum wäre Regieren gar nicht möglich.
Nur: Dieses freie Mandat ist in der politischen Realität längst ausgehöhlt. Fraktionsdisziplin ist zwar rechtlich nicht erzwingbar, aber faktisch bindender als jedes Gesetz. Wer gegen die Fraktion stimmt, bricht kein Recht – verliert aber Ausschussvorsitz, Listenplatz, politische Zukunft. Das Bundesverfassungsgericht erkennt diesen Mechanismus sogar ausdrücklich als notwendiges Funktionselement einer parlamentarischen Demokratie an: Ohne ein Mindestmaß an Geschlossenheit wäre jede Abstimmung eine Zitterpartie, keine Regierung handlungsfähig.
Das Problem ist nicht die Existenz von Fraktionsdisziplin an sich. Das Problem ist, wofür sie in diesem Fall gebraucht wird.
Wenn das eigene Konzept nicht einmal die eigenen Leute überzeugt
Eine Fraktion, die eine gemeinsame programmatische Grundlage teilt, sollte ein gutes Konzept im Idealfall auch ohne Zwang tragen können. Genau das ist ja der Sinn einer Fraktion: geteilte Überzeugung, nicht verordnete Geschlossenheit. Dass es auch anders geht, zeigen Minderheitsregierungen – in Skandinavien Normalfall, in Deutschland selten, aber keineswegs unmöglich. Dort muss für jedes Gesetz einzeln geworben werden, notfalls über Fraktionsgrenzen hinweg. Wenn das funktioniert, ist Fraktionszwang kein Naturgesetz der Demokratie, sondern eine bequeme Abkürzung, die sich eine Regierung dann leistet, wenn ihr die Überzeugungsarbeit zu mühsam – oder zu aussichtslos – erscheint.
Bei der Attestpflicht-Reform lässt sich diese Aussichtslosigkeit besichtigen. Bundeskanzler Friedrich Merz erklärte bei der Vorstellung des Reformprogramms die gesetzliche Attestpflicht »ab dem dritten Tag« für Geschichte – tatsächlich gilt sie ab dem vierten. Am selben Abend, bei Maybrit Illner, behauptete er, man kehre damit nur »zu der Regelung zurück, die wir bis Corona hatten« – auch das falsch, denn die Drei-Tage-Frist ohne Attest existiert bereits seit dem Lohnfortzahlungsgesetz von 1969. Wenige Stunden später relativierte Vizekanzler Lars Klingbeil öffentlich die Stoßrichtung der eigenen Reform und versprach eine »pragmatische Lösung«. Das ist nicht das Bild einer Regierung, die geschlossen hinter einer überzeugenden Reform steht. Das ist das Bild einer Koalition, die eine Maßnahme durchsetzt, obwohl nicht einmal die eigenen Köpfe sich über deren Inhalt einig sind.
Fraktionsdisziplin ersetzt hier also nicht die Ausnahme, sondern die Regel: Sie kompensiert eine Überzeugungsarbeit, die offenkundig nie geleistet wurde – weder nach innen gegenüber der eigenen Fraktion, noch nach außen gegenüber dem Souverän.
Transparenzabbau zur Unzeit
Diese Schwäche nach außen zu kaschieren, ist womöglich auch der Grund, warum sich die Regierung ausgerechnet jetzt an einem zweiten Frontabschnitt versucht: der faktischen Abschaffung des Informationsfreiheitsgesetzes. Wenn ein freies Mandat durch Fraktionsdisziplin de facto eingehegt ist, verschiebt sich Verantwortung fast vollständig auf die Fraktions- und Regierungsspitze – und ausgerechnet dort, wo sich Macht konzentriert, müsste Transparenz am stärksten sein, nicht am schwächsten. Stattdessen schwächt man sie in dem Moment, in dem man selbst am wenigsten von parlamentarischer Kontrolle gebremst wird. Das Resultat ist eine doppelte Abschottung: nach innen durch Fraktionsdisziplin, nach außen durch Transparenzabbau.
Was das Misstrauen über die Regierung verrät
Man mag Zahlen zu Krankheitstagen im europäischen Vergleich präsentieren, doch die eigentliche Botschaft der Reform liegt nicht in der Statistik, sondern im Subtext: Wir gehen erst einmal davon aus, dass ihr, liebe Bürger, potenzielle Blaumacher seid. Das ist – wie der Soziologe Niklas Luhmann in seinem Buch »Vertrauen« gezeigt hat – auf Systemebene durchaus üblich: Vertrauen und Misstrauen lassen sich miteinander steigern, solange Misstrauen institutionalisiert bleibt, etwa durch Kontrollen, die als fair empfunden werden. Auf der persönlichen Ebene aber herrscht das Entweder-oder. Und genau dort landet die Attestpflicht: als persönliches Misstrauensvotum, nicht als abstrakte Systemmaßnahme.
Eine Regierung, die ihrem Souverän auf diese Weise begegnet – unwillens oder unfähig zur Überzeugungsarbeit, unwillens oder unfähig zur Transparenz –, offenbart damit weniger über die Bevölkerung als über sich selbst. Wer Vertrauen einfordert, ohne es zu geben, wer harte Entscheidungen verkündet, ohne sie überzeugend erklären zu können, und wer genau in diesem Moment die eigene Kontrollierbarkeit einschränkt, sendet ein Signal, das über die Attestpflicht weit hinausreicht: Hier regiert eine Koalition, die ihrer eigenen Reform offenbar selbst nicht recht traut.