Am 23. September 2026 fordert der Deutsche Städtetag in Kassel eine Soforthilfe von 30 Milliarden Euro für die Kommunen. Am 24. September eröffnet Köln mit einem Festakt Oper und Schauspielhaus am Offenbachplatz, nach vierzehn Jahren Sanierung und Kosten von rund 798 Millionen Euro. Die zeitliche Nähe ist Zufall. Sie beschreibt das Problem dennoch präziser als die meisten Erklärungen dazu.
Städtetagspräsident Burkhard Jung begründet die Forderung mit der Demokratie: Vor Ort entscheide sich, ob Bürgerinnen und Bürger den Staat für handlungsfähig halten. Schimmelnde Klassenzimmer und endlose Wartezeiten in den Ämtern würden den etablierten Parteien angelastet und stärkten die Extreme. Das ist plausibel. Es ist zugleich ein bemerkenswert bequemes Argument, denn es begründet den Geldbedarf mit einer Gefahr statt mit einer Ursache. Warum den Kommunen das Geld fehlt und wie sich das künftig verhindern ließe, bleibt offen.
Fünfunddreißig Jahre im Dispo
Die 30 Milliarden bezeichnen ein jährliches Defizit, keinen Schuldenstand. Aussagekräftiger sind die Kassenkredite. Kommunalrechtlich dienen sie der kurzfristigen Überbrückung von Zahlungsengpässen innerhalb eines Haushaltsjahres, faktisch sind sie vielerorts ein Dauerdispo zur Deckung laufender Ausgaben. Ihr Verlauf widerlegt die naheliegende Erzählung, erst Fluchtmigration und Pandemie hätten die Städte in die Krise gestürzt.
1990 lag der Bestand bei rund einer Milliarde Euro. Ab Mitte der Neunziger stieg er stetig, 2001 wurde die Marke von zehn Milliarden überschritten, Ende 2015 erreichte er mit rund 51 Milliarden Euro den Höchststand. Ein Vierteljahrhundert Aufwuchs also, über Konjunkturhochs wie -tiefs hinweg. Die Aufnahme Geflüchteter ab 2015 fiel an das Ende dieser Entwicklung, nicht an ihren Anfang.
Danach sank der Bestand bis 2023 auf rund 26,9 Milliarden Euro, weniger durch eigene Konsolidierung als durch Entschuldungsprogramme der Länder wie die Hessenkasse 2018. Die Pandemie belastete die Kommunen kaum. Vor Corona verzeichneten die Kommunalhaushalte hohe Überschüsse, danach ersetzte der Bund 2020 die Gewerbesteuerausfälle und übernahm dauerhaft einen größeren Teil der Unterkunftskosten für Grundsicherungsempfänger.
Der Einbruch kam später. 2023 lag das kommunale Defizit bei 6,6 Milliarden, 2024 bei 24,8 Milliarden Euro, dem höchsten Wert seit 1990. Treiber waren vor allem die Sozialleistungen, die um 11,7 Prozent auf 84,5 Milliarden stiegen, und die Personalausgaben, die um 8,9 Prozent auf 88,1 Milliarden wuchsen. Die Gewerbesteuer legte um 0,3 Prozent zu. Für 2026 erwartet der Städtetag knapp 30 Milliarden. Der Investitionsrückstand, der in keiner Schuldenstatistik auftaucht, lag 2024 laut KfW-Kommunalpanel bei 215,7 Milliarden Euro, davon 67,8 Milliarden bei Schulgebäuden.
Nicht die Krisen haben die Kommunen ruiniert. Die Finanzarchitektur war schon vorher so gebaut, dass jede Krise unmittelbar durchschlägt und jede gute Phase allenfalls zur Tilgung genutzt wird, nicht zur Reform.
Wer bestellt, zahlt nicht
Die Konstruktion reicht bis ins Grundgesetz. Nach Artikel 104a tragen Bund und Länder die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Maßgeblich ist die Ausführung, nicht die Gesetzgebung. Bundesgesetze führen in der Regel die Länder aus, und diese reichen den Vollzug an Kreise und Städte weiter. Die Kommunen sind verfassungsrechtlich Teil der Länder. An dem Tisch, an dem über ihre Ausgaben entschieden wird, sitzen sie nicht.
Bis 2006 konnte der Bund den Kommunen Aufgaben unmittelbar zuweisen und tat das auch: Sozialhilfe 1961, Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz 1996, Grundsicherung im Alter 2003. Die Sozialhilfe wurde mit der Massenarbeitslosigkeit der achtziger und neunziger Jahre zum eigentlichen Sprengsatz, zeitlich deckungsgleich mit dem Beginn des Kassenkreditaufwuchses. Die Föderalismusreform 2006 hat den direkten Durchgriff verboten. Seither weitet der Bund bestehende Aufgaben aus, was faktisch auf dasselbe hinausläuft. Dass dies mehr als eine Vermutung ist, zeigt der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 2020 zum Bildungs- und Teilhabepaket, der genau eine solche Ausweitung für verfassungswidrig erklärte.
Hinzu kommt die Einnahmeseite. Die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer 1998 und die Steuerreform 2000/2001 schwächten die kommunale Steuerbasis spürbar. Die westdeutschen Kommunen finanzierten zudem bis 2019 über eine erhöhte Gewerbesteuerumlage Lasten der Deutschen Einheit mit, ein wenig beachteter, aber fast drei Jahrzehnte währender Abfluss. Und die Länder bestimmen selbst, welchen Anteil sie im kommunalen Finanzausgleich weitergeben. Das erklärt mit, warum sich die Kassenkredite in wenigen Ländern ballen, allen voran Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und das Saarland.
Der Bund hat allerdings nicht nur abgewälzt, sondern auch Lasten zurückgenommen, etwa die Grundsicherung im Alter, die er seit 2014 vollständig trägt. Die Länder wiederum sind nicht nur Leidtragende des Bundes, sondern selbst Durchreicher. Das Ergebnis ist ein Dreieck, in dem jede Ebene mit guten Gründen auf eine andere zeigen kann. Eine zuordenbare Verantwortung entsteht daraus nicht.
Köln: vom Überschuss zur Rekordlücke
Köln passt nicht ins Ruhrgebietsschema: wachsend, wirtschaftlich stark, mit solider Gewerbesteuerbasis. Umso aufschlussreicher ist der Verlauf. Von 2020 bis 2023 schrieb die Stadt positive Ergebnisse, für 2024 wurde ein Defizit von 321 Millionen Euro erwartet. Der Doppelhaushalt 2025/2026 plante mit Fehlbeträgen von rund 400 und 444 Millionen Euro. Im Juni 2026 räumte die Stadt ein, dass die für 2026 eingeplanten Verbesserungen von rund 45 Millionen Euro von der Finanzkrise überrollt wurden. Gegenüber der Planung verschlechtert sich das Ergebnis um rund 151 Millionen Euro.
Die Ursachen nennt der Haushaltsplan selbst: den hohen Tarifabschluss samt Übertragung auf die Beamtenbesoldung, steigende Transferaufwendungen, die wirtschaftliche Jugendhilfe, die Zinswende und den Finanzierungsbedarf der städtischen Kliniken. Die Liste enthält beides, fremdbestimmte Lasten und hausgemachte.
Aufschlussreicher als die Höhe des Defizits ist der Umgang damit. Köln vermeidet das verpflichtende Haushaltssicherungskonzept, indem es Instrumente nutzt, die das Land Nordrhein-Westfalen mit dem Dritten NKF-Weiterentwicklungsgesetz erweitert oder neu geschaffen hat: den globalen Minderaufwand, also eingeplante Einsparungen, deren Herkunft noch nicht feststeht, und den Verlustvortrag, der Fehlbeträge in künftige Jahre verschiebt. Die damalige Oberbürgermeisterin Henriette Reker begründete das mit dem Anspruch, zentrale Entscheidungen müssten beim Rat bleiben und nicht bei der Kommunalaufsicht. Das Anliegen ist nachvollziehbar. Der Mechanismus bleibt derselbe: Das Land lockert die Regeln, damit Städte nicht unter Aufsicht geraten, und das Defizit verschwindet nicht, sondern wandert in die Zukunft.
Der Städtetag fordert Schutzmechanismen gegen neue Belastungen. Gebaut werden derzeit vor allem Mechanismen, die bestehende Belastungen unsichtbar machen.
Der Eigenanteil
Eine Kritik an der Finanzarchitektur, die die kommunale Eigenverantwortung ausspart, übernähme genau die Opfererzählung, die sie dem Städtetag vorhält.
Die Bühnensanierung am Offenbachplatz begann 2012. 2016 erhöhte der Rat das Budget auf 404 Millionen, im März 2024 auf 709,4 Millionen Euro, zuletzt kalkulierte die Stadt mit 798 Millionen Euro einschließlich Baunebenkosten. Die Verzögerungen lagen nach eigener Darstellung überwiegend in der Planung der Haustechnik und beim Brandschutz. Beim MiQua, dem Museum im Archäologischen Quartier mit Jüdischem Museum, ging der Rat 2010 von 48 Millionen Euro aus. Inzwischen sind es rund 190 Millionen, die Fertigstellung ist für Ende 2027 angesetzt, nachdem 2017 noch Ende 2019 angepeilt war. Die Landesförderung wuchs dabei kaum mit, die Mehrkosten trägt überwiegend die Stadt.
Zwei Einschränkungen gehören dazu. Erstens ist nicht jede Kostensteigerung Verschwendung. Die Oper ist die Sanierung eines denkmalgeschützten Riphahn-Ensembles, kein Luxusneubau. Beim MiQua erzwangen neue archäologische Funde und verschärfte Sicherheitsanforderungen nach antisemitischen Vorfällen Umplanungen. Das Versagen liegt weniger in der Entscheidung für diese Projekte als in einer Projektsteuerung, die über Jahre Termine und Budgets nannte, die sie nicht halten konnte. Zweitens die Größenordnung: 798 Millionen über vierzehn Jahre entsprechen grob 57 Millionen jährlich, bei einem Jahresdefizit, das inzwischen deutlich über 400 Millionen liegt. Die Großprojekte erklären das Defizit nicht.
Sie erklären etwas anderes. Eine Stadt, die ihre Großprojekte nicht im Griff hat, verliert gegenüber Land und Bund die Glaubwürdigkeit, mit der sie strukturelle Unterfinanzierung einklagt. Und sie verliert sie bei den eigenen Bürgern, die denselben Zusammenhang herstellen, den der Städtetag beschreibt, nur mit umgekehrter Zuschreibung. Wer erlebt, dass die Schule schimmelt, während die Oper das Doppelte des einst beschlossenen Budgets kostet, fragt nicht zuerst nach Artikel 104a.
Die nächste Soforthilfe
Eine Soforthilfe von 30 Milliarden Euro würde das Defizit eines Jahres decken. An der Mechanik, die es erzeugt hat, änderte sie nichts. Strukturell betrachtet wäre sie der nächste Kassenkredit, diesmal auf Bundesebene aufgenommen.
Was die Mechanik ändern würde, ist seit Jahren bekannt: ein im Grundgesetz verankertes Konnexitätsprinzip zwischen Bund und Kommunen, eine verbindliche Kostenfolgenabschätzung mit automatischer Kompensation bei neuen oder ausgeweiteten Leistungsgesetzen, eine Altschuldenlösung, über die seit Jahren verhandelt wird, und eine Einnahmebasis, die weniger von der Konjunkturanfälligkeit der Gewerbesteuer abhängt. Der Städtetag verweist in Kassel auf den im Koalitionsvertrag angekündigten Zukunftspakt, fordert Schutzmechanismen und erörtert ausführlich die Kfz-Zulassung. Einen konkreten Mechanismus benennt er nicht.
Die Beteiligten verbindet ein stilles gemeinsames Interesse: Der Bund kann weiter Leistungen beschließen, die Länder können weiter durchreichen, die Kommunen können weiter auf beide zeigen. Bezahlt wird das Arrangement mit Kassenkrediten, Investitionsrückstau und dem Vertrauen derjenigen, deren Klassenzimmer schimmeln. Am Offenbachplatz hebt sich derweil der Vorhang.