Köln steht kurz vor Karneval, und die Stadt hat Wichtigeres zu tun als ihren Müll. Zum Beispiel: ein Konzept. Genauer gesagt zwei, denn nachdem das erste seit Monaten fertig ist, soll nun ein zweites entstehen. Die Rede ist von der Verpackungssteuer auf Einwegbecher, Pizzakartons und Pommesschalen, über die der Rat seit Februar 2025 verhandelt, ohne sie je beschlossen zu haben. Wer die Vorgänge nüchtern betrachtet, sieht weniger einen Streit um eine Steuer als ein Lehrstück darüber, wie eine Stadtpolitik Entscheidungen vermeidet, ohne eine einzige davon zu treffen.
Die Chronik: ein Auftrag, kein Beschluss
Im Februar 2025 beauftragte der Rat die Verwaltung, ein Konzept für eine Steuer auf Einwegverpackungen zu erarbeiten. Das damalige Mehrheitsbündnis aus Grünen, CDU und Volt stimmte zu, die SPD dagegen. Ob die Steuer tatsächlich eingeführt wird, sollte in einem zweiten Schritt entschieden werden, sobald das Konzept vorliegt. Als Ziel galten jährliche Einnahmen von zehn Millionen Euro, im Idealfall bei Geltung ab dem 1. Januar 2026.
Heute, Ende Oktober 2026, ist dieser Termin Geschichte. Das Konzept liegt nach Angaben der Grünen-Fraktionschefin Christiane Martin fertig in der Schublade. Der Oberbürgermeister Torsten Burmester (SPD), der die Steuer ablehnt, hat den zuständigen Umweltdezernenten gebeten, zusätzlich ein Konzept zur Selbstverpflichtung der Gastronomie zu entwickeln. Der Rat soll also demnächst zwischen zwei Papieren wählen, von denen eines seit Monaten bereitliegt und das andere noch geschrieben werden muss. Nachzulesen ist die Lage in einem Bericht der Kölnischen Rundschau.
Entscheidung durch Verfahren
Der Begriff der Entscheidungsvermeidung greift hier zu kurz, denn die Selbstverpflichtung ist selbst eine Entscheidung, nämlich gegen die Steuer, nur dass sie nicht so heißt. Treffender ist die Formel Entscheidung durch Verfahren. Wer eine Steuer verhindern möchte, muss sie nicht ablehnen. Es genügt, ein Alternativkonzept zu bestellen und dessen Wirkung abzuwarten. Solange gewartet wird, gilt faktisch der Zustand ohne Steuer, und niemand hat dafür die Verantwortung übernommen.
Das zweite Papier erfüllt dabei eine eindeutige Funktion: Es erzeugt neuen Prüfbedarf. Jedes Konzept muss gelesen, bewertet, in Ausschüssen beraten und mit Verbänden abgestimmt werden. Die ursprüngliche Frage, ob die Stadt eine Verpackungssteuer will, wird dadurch in eine Vergleichsfrage verwandelt, die sich beliebig lange offenhalten lässt. Burmesters Formel dazu lautet sinngemäß: Wenn die Selbstverpflichtung wirkt, ist das Thema erledigt, wenn nicht, kommt die Steuer. Das klingt nach einem Fahrplan und ist doch keiner.
Was „Wirkung“ heißen soll
Ein Fahrplan setzt Stationen und Zeiten voraus. Die Aussage, man werde schauen, ob die Selbstverpflichtung wirkt, nennt weder eine Messgröße noch einen Zeitraum noch eine Stelle, die das Ergebnis feststellt. Ohne diese Angaben bleibt offen, ob nach einem Jahr, nach drei Jahren oder nie über die Wirkung befunden wird, und wer sie beurteilt. Naheliegend ist, dass jene, die sich verpflichten, auch an der Auswertung beteiligt sind. Die Interessenverbände der Gastronomen haben sich in der Vergangenheit gegen die Steuer und für die Selbstverpflichtung ausgesprochen, was angesichts dieser Konstruktion wenig überrascht: Sie wären Regelgeber und Regelunterworfene in einer Person.
Hinzu kommt die Ausgangslage. Seit 2023 müssen Gastronomiebetriebe, abgesehen von kleinen Betrieben mit wenig Verkaufsfläche und Personal, Mehrwegverpackungen zumindest anbieten. Eine gesetzliche Pflicht hat das Problem offenbar nicht gelöst, sonst gäbe es die Debatte nicht. Dass eine freiwillige Verpflichtung, die weniger verlangt als die bestehende Anbietpflicht, die Lage deutlich verbessert, wäre erst zu belegen. Nach Angaben der Abfallwirtschaftsbetriebe landen in Köln täglich 180.000 Einwegbecher im Müll.
Eine tragfähige Selbstverpflichtung bräuchte deshalb einen Rahmen, den die Stadt setzt und nicht die Branche: eine Zielmarke, eine Frist, ein Messverfahren und eine Folge bei Verfehlung, etwa dass dann das fertige Steuerkonzept gilt. Innerhalb dieses Rahmens könnte die Gastronomie selbst festlegen, mit welchen Maßnahmen sie das Ziel erreicht, und müsste dafür kein Konzept von der Verwaltung entwerfen lassen. Das wäre schneller, würde Verwaltungskapazität schonen und bliebe dennoch verbindlich. Überlassen die Verantwortlichen die Konzeptarbeit dagegen allein den Verbänden, ist mit weichen Zielmarken zu rechnen. Überlassen sie sie der Verwaltung, bindet diese Ressourcen für ein Papier, dessen Maßnahmen die Betroffenen ohnehin selbst umsetzen müssten. Der Rahmen fehlt bislang, und er ist der eigentliche Mangel am Fahrplan der Selbstverpflichtung.
Ein Bündnis, das die Frage nicht regelt
Aufschlussreich ist auch die Konstellation im Rat. Seit der Kommunalwahl 2025 gibt es kein festes Bündnis mit gemeinsamem Vertrag mehr. Grüne (22 von 90 Sitzen), CDU und SPD (je 18) haben lediglich verabredet, gemeinsam über den Haushalt und die Besetzung freier Dezernentenstellen abzustimmen. Zur Verpackungssteuer gibt es keine Verabredung. Martin fasste das auf der Pressekonferenz zum Haushalt sinngemäß so, dass dies ein Haushalts- und Personalbündnis sei, aber „nicht unbedingt ein Verpackungssteuerbündnis“.
Die Aussagen der beiden anderen Fraktionsspitzen lassen sich in beide Richtungen lesen. CDU-Fraktionschef Bernd Petelkau will sich das Ergebnis ansehen und verweist darauf, dass das Ziel weder von der Verwaltung noch von der CDU in den Haushalt eingestellt wurde. SPD-Fraktionschef Christian Joisten betont, die Fraktion fühle sich an Ratsbeschlüsse gebunden. Der Beschluss von 2025 verpflichtet jedoch nur zu einem Konzept, nicht zur Einführung. Die Berufung auf Bindung an Beschlüsse signalisiert Handlungsbereitschaft, ohne dass sich daraus eine Festlegung ergibt. Beide Fraktionschefs weisen zudem darauf hin, dass eine Steuer die Stadt zunächst Geld kostet, weil die Verwaltung sie mit Personal vorbereiten muss. Der Einwand ist berechtigt, gilt aber für jede neue Abgabe und wäre bei einer Entscheidung im Frühjahr 2025 nicht kleiner gewesen.
Tübingen als Vorbild, Köln als Maßstab
Als Vorbild dient die Stadt Tübingen, wo seit 2022 für Einwegverpackungen wie Kaffeebecher oder Pommesschalen 50 Cent und für Einwegbesteck 20 Cent fällig werden. Nach Angaben der Stadt nahm sie 2022 rund 950.000 Euro ein, und das Mehrwegangebot vervierfachte sich. Die Satzung hat zudem gerichtlich Bestand, die rechtliche Frage ist für Köln damit im Kern geklärt, wird aber im Streit kaum noch erwähnt.
Der Vergleich hat Grenzen. Tübingen hat etwa 90.000 Einwohner, Köln mehr als eine Million. Verwaltungsaufwand für Erfassung und Kontrolle wächst nicht linear mit der Größe, und was in einer Universitätsstadt funktioniert, muss in einer Millionenstadt mit ganz anderer Gastronomiestruktur nicht gleich wirken. Das ist ein legitimer Einwand und ein Argument für sorgfältige Konzeption, aber keines für Stillstand, denn das fertige Konzept hätte sich dazu äußern können. Außerdem steht das Einnahmeziel von zehn Millionen Euro in einem Spannungsverhältnis zur Lenkungswirkung: Je besser die Steuer ihren Zweck erfüllt, desto weniger bringt sie ein. Wer den Haushalt damit stützen will, hat ein Interesse an genau dem Verhalten, das die Steuer vermeiden soll.
Müll wird verwaltet, nicht bearbeitet
Das eigentliche Muster liegt hinter der Steuerfrage. Der Müll liegt in Köln sichtbar auf Straßen, in Grünanlagen und an Haltestellen, und die Stadt reagiert darauf bislang mit Papier: erst einem Konzept, dann einem zweiten, dazwischen Pressekonferenzen. Die Verpackungssteuer ist ein Instrument unter mehreren, ob sie das beste ist, lässt sich diskutieren. Die Debatte über Instrumente ersetzt aber zunehmend die Arbeit am Problem. Verwaltet wird, was auf der Straße liegt, bearbeitet wird es nicht.
Dass dabei Aufmerksamkeit gebunden wird, versteht sich von selbst. Zuständigkeiten sind getrennt, ein Umweltdezernent schreibt nebenbei kein Verkehrskonzept. Knapp ist die politische Ebene: Oberbürgermeister, Fraktionsspitzen und Ratsagenda können nur eine begrenzte Zahl von Themen gleichzeitig tragen, und was dort anderthalb Jahre lang für eine Verpackungsabgabe aufgewendet wird, fehlt für anderes. Das Verkehrskonzept eignet sich deshalb weniger als verdrängtes Projekt denn als Maßstab. Eine Stadt, die für eine Abgabe auf Kaffeebecher zwei Jahre Konzeptschleifen braucht, verfügt über kein erkennbares Verfahren, große Fragen zu entscheiden. Das Konzept-Pingpong ist dann nicht die Ursache, sondern das Symptom.
Wahrscheinlicher Ausgang
Am wahrscheinlichsten ist ein Kompromiss, bei dem die Selbstverpflichtung mit weichen Zielmarken beschlossen und die Steuer als Option für später im Raum gehalten wird. Das lässt sich als Drohkulisse verkaufen und ändert strukturell wenig, denn der Termin der Überprüfung liegt dann wieder in der Zukunft und die Verantwortung beim Verfahren. Der Karneval wird in der Zwischenzeit wie jedes Jahr Tonnen an Verpackungsmüll hinterlassen, und die Stadt wird wie jedes Jahr aufräumen. Das ist eine Aufgabe, die sich ohne Konzept erledigen lässt.